近期，中央层面首次提出“需求侧改革”。本文作者对我国自20世纪80年代至今的宏观调控政策演变进行梳理，分析此前提出供给侧结构性改革的重要性与必要性，及新经济形势下需求侧改革在构建新发展格局中的关键作用。

　　2020年12月11日，中央局会议提出：“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革。”这是2015年提出“供给侧结构性改革”之后，中央层面首次提出“需求侧改革”。针对这一新的提法，不少专家学者结合自身的专业领域作了精辟的解读，在某些方面也取得了一定共识。梳理中国宏观调控体系的历史演进，也是分析需求侧改革这一新提法的一个角度。

　　事实上，在宏观经济学框架中，需求管理才是宏观调控的主要内容，而非供给管理。通常所说的财政政策和货币政策都属于需求管理手段，即凯恩斯式需求管理政策。微观经济学要回答的根本问题是“价格是如何决定的”，而宏观经济学要回答的根本问题是“经济中的总产出即国内生产总值（GDP）是如何决定的”。在古典经济学看来，GDP是由总供给决定的，总需求的大小并不影响GDP。其理由是，产品和生产要素价格都能灵活调整，可以使要素市场特别是劳动力市场处于充分就业状态，经济中没有任何闲置的资源，凡是能利用的都得到了充分利用，所以总产出就是潜在总产出。如果是这样，那么总需求的大小只会导致物价水平的升降，并不影响实际产出即GDP。因此，古典经济学反对一切宏观经济政策，认为这些政策只会导致物价水平的变动，对总产出却没有任何影响。这就是古典经济学的“政策无效论”。

　　但在凯恩斯看来，总产出是由需求侧决定的。其一，价格特别是劳动力市场上的价格并不能灵活调整，所以劳动力市场并未达到充分就业，而是存在失业。这样一来，实际总产出就低于潜在总产出，供给侧仍有潜力可挖。其二，凯恩斯通过他的“三大心理规律”即边际消费倾向递减、资本边际收益率递减和流动性偏好，论证了消费不足和投资不足即总需求是不足的。既然总供给未达到潜在产出水平，总需求就成为决定总产出的短板；既然消费和投资总是不足的，那么就有必要通过政府刺激需求，将总产出提高到潜在总产出水平。这就是凯恩斯主义的需求管理政策。

　　以上是关于古典经济学和凯恩斯经济学基本观点的极简概括。当然，无论是古典学派还是凯恩斯主义，双方观点都不是简单的选边站队，其背后各有一整套行为假说作支撑，在此不详细展开。不过，两派的理论后来也开始调和，并非最初那样水火不容。现在一般认为，凯恩斯的框架适用于短期，而古典理论则适用于长期。对“总产出是如何决定的”这一问题的回答，就可以概括为“短期看需求，长期看供给”。财政政策与货币政策的松紧组合，既可以对付经济衰退，也可以治理经济过热，这就是需求管理政策的基本逻辑。

　　20世纪80年代，我国原有计划经济体制逐步松动，突出表现为中央政府向地方政府放权、政府向企业放权等各种形式的放权，但与此同时，市场经济体制并未完全建立起来。虽然改革过程中一直强调“微观搞活与加强宏观控制相结合”“行政手段转向经济手段”，但实际上宏观调控做得并不够好，遇到经济过热仍然惯于用行政手段进行干预，对1979—1980年、1984—1985年和1988—1989年三次经济过热的治理都具有这一特征。行政手段治理过热的好处是效果立竿见影，可以迅速抑制通货膨胀，坏处是经济增速也会大幅下滑，即所谓“硬着陆”。这也是“一放就乱、一统就死”的根源所在。

　　从总供给和总需求来看，20世纪80年代的中国仍处于供不应求的短缺经济状态，所以供给是短板，因而这一时期的宏观经济管理也主要表现为治理经济过热。但凯恩斯式需求管理的财政政策和货币政策，在80年代尚不具备制度环境。财政政策方面，80年代的财政包干制导致中央政府财政收入占比不断下降，无力实施宏观调控所需的财政政策。货币政策方面，虽然中国人民银行在1983年就被确立为中央银行，但直到90年代初，央行都处于既缺乏独立性也缺乏清晰的政策目标的状态，因而无法充分发挥货币政策的作用。

　　1992年十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对改革目标进行细化。随后几年，财税体制、金融体制、外汇管理体制、投资体制、社会保障体制改革全面展开。正是在这一时期，以凯恩斯式需求管理政策为重要内容的宏观调控体系在我国初步建立起来。以分税制为核心的财税体制改革，为中央政府运用财政政策进行宏观调控奠定了坚实的基础；通过金融体制改革，中国人民银行成为真正的中央银行，专门负责制定货币政策，并取消对国有商业银行的规模控制，货币政策中介目标明确为货币供应量。若以通胀率来衡量，由确立市场经济改革方向激发出的消费和投资高涨，促成了改革开放以来最后一次大规模的经济过热，1993年、1994年的通胀率分别为14.7%和24.1%。针对这一轮经济过热，政府并未采取传统的行政管理手段，而是通过深化改革来治理。1996年，通胀率降至8.3%，1997年进一步降至2.8%，但经济增长率仍然保持在9%以上，中国经济成功实现“软着陆”，终于告别了短缺经济，需求取代供给成为新的短板。

　　1997年亚洲金融危机爆发，中国政府承诺人民币不贬值，展现了负责任大国的形象，但也无法通过本币贬值的办法来增加出口、拉动需求，消费、投资和出口“三驾马车”就只剩下消费和投资这两驾。在此背景下，中国从1998年开始实施扩大内需政策：一是积极的财政政策，1998—2001年共发行国债约5100亿元；二是稳健的货币政策，央行连续七次下调存款利率。财政政策和货币政策的“双松”组合，正是典型的应对经济衰退的凯恩斯式需求管理政策。除财政政策和货币政策外，扩大内需还包括西部大开发、住房商品化改革、高校扩招、设立“黄金周”等促进消费和投资的政策。

　　21世纪前10年，是中国经济高速增长的时期。从需求侧来看，扩大内需政策对增长的促进功不可没，而2001年中国加入世界贸易组织（WTO）之后，出口越来越成为拉动经济增长的重要力量。这一时期，“三驾马车”中发力最大的是投资和出口，消费的贡献则相对下降。

　　2008年金融危机爆发前，中国经济已经出现了过热的迹象。2007年10月16日，上证指数达到6124.04点，直到目前仍是历史最高点。2008年2月，消费者价格指数（CPI）同比上涨8.7%，通货膨胀已经较为严重。然而就在政府准备治理经济过热时，突如其来的全球金融危机给中国经济造成了严重的冲击。在这样的背景下，2008年年底中央出台了著名的四万亿投资计划，再加上2009年的新增信贷9.59万亿，合起来就是“四万亿+十万亿”。这一轮刺激计划是凯恩斯式需求管理政策应对经济下滑的又一次运用。

　　1998年的扩大内需和2008年的刺激计划都是面临外部冲击时的应对之策，成功阻止了中国经济陷入衰退。但第二次大规模刺激使得多年积累的结构性问题更加突出。凯恩斯式需求管理政策本质上是总量管理，只能保证经济总量实现供需平衡，但对经济结构的影响是不确定的。实际上，21世纪以来，中国的经济增长越来越依赖投资和出口，消费的贡献日益下降，一旦外部环境变化导致出口受阻，就只能依靠投资拉动。而问题在于，越是依靠投资拉动，经济结构就越恶化。而且，由于资本的边际收益递减，即便就总量而言，过度依赖投资驱动的增长模式也是不可持续的。虽然历届中央政府都强调“优化经济结构”，但“调结构”一遇到“保增长”，几乎总是为后者让路。中央真正痛下决心解决结构性问题，始于2015年年底的中央经济工作会议，这次会议正式提出了供给侧结构性改革。

　　与追求短平快的需求刺激政策不同，供给侧结构性改革更加着眼于长期。其核心在于减少低端和低效供给，提高中高端和高效供给，使经济增长真正建立在依靠技术进步和创新驱动的基础上，摆脱高投入、高能耗、高污染的粗放式增长模式。

　　首先，供给侧结构性改革与传统的需求管理政策不是替代关系，而是互补关系。也就是说，进行供给侧结构性改革并不是不要需求管理政策，而是要在高质量层面实现供需平衡，其实是供需并重。同样，当前提出需求侧改革，也并不意味着对供给侧结构性改革的替代。矛盾的主要方面仍然在供给侧，所以本文开头引述的中央局会议才会强调“要扭住供给侧结构性改革”，这是首先要明确的。

　　其次，需求侧改革不同于传统的需求管理政策，前者的含义要比后者更加丰富。前面说过，凯恩斯式需求管理政策主要着眼于短期，而需求侧改革则兼顾短期和长期。近年来，中国的外部环境发生了很大变化，以美国为首的部分发达国家与中国的贸易摩擦不断发生，单从经济方面讲，这势必对中国的出口造成巨大的负面影响。此外，2020年新冠肺炎疫情暴发，欧美等发达国家的经济遭到重创，外部需求同样不利于中国。这些需求侧的短期负面冲击，是决策层提出需求侧改革及“双循环”新发展格局的直接动因。

　　但需求侧改革并非仅是短期应急之策，而是具有面向长期的特征。自20世纪90年代末以来，我国对需求刺激政策的运用已经十分娴熟，短期内将总产出迅速拉升到潜在总产出水平并不困难。然而需求侧的一些长期不利因素并未得到解决，甚至还有所加剧。这些因素有些涉及消费领域，有些涉及投资领域，有些同时涉及消费和投资领域。

　　例如，提振消费的重要前提之一就是压缩收入分配差距。按照凯恩斯的边际消费倾向递减假说，随着人们收入的提高，其消费占收入的比重是不断下降的，即高收入人群的消费占比要低于低收入人群。因而，橄榄型的收入分配结构要比金字塔型或哑铃型更有利于扩大消费。所以，改善目前的收入分配结构，扩大中等收入群体，就属于需求侧改革的内容之一。值得一提的是，2020年10月底召开的十九届五中全会首次将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年远景目标提出，这意味着改善收入分配及财富分配格局将是未来一段时期的主攻方向之一。

　　又如，土地、资金、劳动力等生产要素能否自由流动，生产要素市场是否有效，政府提供的公共服务是否充足、便利，直接关系到投资意愿的强弱。近年来民间流传的“投资不过山海关”，以及中国经济“南北差距”的不断扩大，一定程度上就反映了上述因素对投资的影响。

　　最近，政府对互联网巨头的反垄断监管引发了社会广泛关注。其实从需求侧管理的角度来看，以互联网技术为支撑的平台经济同时影响消费和投资两个领域。互联网技术具有“赢家通吃”的特征，互联网时代的造富速度要比工业时代快得多。由此导致的一个后果是收入和财富分配的“马太效应”，这一结论已被许多研究所证实。而收入分配差距的扩大是不利于消费的。并且，某些基于互联网技术的销售模式创新，如直播带货，并不能增加消费总量，不过是渠道的转移。不仅如此，从资源配置的角度看，互联网平台企业凭借其垄断地位，向上压制制造业、向下压制消费者，吸引了过多的资本集中，降低了投资效率，因而对投资也产生抑制作用。

　　综上，从供给侧结构性改革到供需改革并重，是中国式宏观调控发展的新阶段，是构建新发展格局的关键所在。